6月28日，國務(wù)院、中央軍委公布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）。作為我國無人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規(guī)，《條例》規(guī)范了無人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，旨在促進(jìn)無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
秉持安全第一、服務(wù)發(fā)展、分類管理、協(xié)同監(jiān)管的原則，《條例》根據(jù)重量、飛行高度、飛行速度等性能指標(biāo)，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個(gè)類別，在設(shè)計(jì)生產(chǎn)、操控人員要求、飛行空域劃設(shè)、飛行活動(dòng)等方面對(duì)其提出要求。
《條例》對(duì)無人駕駛航空器及其操作人員提出了哪些要求？將如何規(guī)范空域劃設(shè)和飛行活動(dòng)？本期《云中焦點(diǎn)》邀請(qǐng)專家暢談《條例》出臺(tái)的重要意義，以及怎樣統(tǒng)籌行業(yè)安全發(fā)展。
《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》將自2024年1月1日起施行，其出臺(tái)是為了規(guī)范無人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，保障飛行管理工作順利高效開展。請(qǐng)問《條例》中有哪些亮點(diǎn)？其意義如何？
●孫衛(wèi)國：
在我看來，《條例》主要有以下幾大亮點(diǎn)：一是對(duì)無人駕駛航空器和無人駕駛航空器系統(tǒng)進(jìn)行了有效區(qū)分，實(shí)行分類管理；二是對(duì)無人駕駛航空器的分類進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，明確了各類無人駕駛航空器的管理要求；三是明確了多部門聯(lián)合監(jiān)管無人駕駛航空器飛行活動(dòng)；四是對(duì)無人駕駛航空器的空域使用情況進(jìn)行了規(guī)范，方便無人機(jī)企業(yè)和無人機(jī)愛好者操作；五是對(duì)無人駕駛航空器的風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了改進(jìn)完善，提出了相關(guān)要求。
除此之外，《條例》區(qū)分了微型、輕型、小型、中型、大型以及農(nóng)用無人駕駛航空器。上述分類以重量、飛行高度、飛行速度為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮了空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力，并對(duì)人工介入情況提出要求，在很大程度上保證了無人駕駛航空器分類的科學(xué)性。與民用航空器相比，無人駕駛航空器系統(tǒng)具有多樣性和多功能性，其適航審定不能照搬照抄民用航空器的適航審定制度。在這方面，《條例》明確從事微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行、維修以及組裝、拼裝活動(dòng)，無須取得適航許可，但相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。
上述規(guī)定一方面降低了此類無人駕駛航空器系統(tǒng)的管理成本，另一方面更加聚焦中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的監(jiān)管，既有利于促進(jìn)我國無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也有利于保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。
●周超：
《條例》是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對(duì)無人駕駛航空器管理與發(fā)展作出的部署，是無人機(jī)領(lǐng)域的首部專門行政法規(guī)，其亮點(diǎn)體現(xiàn)在兼顧安全與發(fā)展的前提下，堅(jiān)持放管結(jié)合、分類管理、協(xié)同監(jiān)管。
一方面，《條例》對(duì)無人駕駛航空器實(shí)行分類管理。無人駕駛航空器的類型有很多，其性能、用途、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等差異較大，在分類上不宜僅靠重量進(jìn)行“一刀切”。《條例》按照性能指標(biāo)和作業(yè)要求對(duì)無人機(jī)進(jìn)行分類，明確指出要放管結(jié)合，實(shí)行差異化管理。另一方面，《條例》對(duì)無人駕駛航空器實(shí)施協(xié)同監(jiān)管。其建立了無人駕駛航空器飛行綜合監(jiān)管新模式，明確國務(wù)院民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場監(jiān)督管理等部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)全國無人駕駛航空器有關(guān)管理工作，通過一體化綜合監(jiān)管手段，破解了無人駕駛航空器飛行“不管就亂、一管就死”的管理難題。除此之外，《條例》還劃設(shè)了微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域，并對(duì)無人駕駛航空器反制設(shè)備的配備、設(shè)置、使用以及授權(quán)管理辦法進(jìn)行了規(guī)范。
《條例》及時(shí)填補(bǔ)了無人駕駛航空器管理領(lǐng)域的法規(guī)空白，為無人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展構(gòu)建了從設(shè)計(jì)生產(chǎn)、人員資質(zhì)、空域劃設(shè)、運(yùn)營管理到法律責(zé)任的全鏈條管理體系，是戰(zhàn)略性和體系性的管理制度創(chuàng)新，為無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展奠定了法治基礎(chǔ)。
●童礦：
《條例》出臺(tái)恰逢其時(shí)。目前，我國無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢。截至2022年，其相關(guān)飛行量約2000萬小時(shí)。在此背景下，《條例》將為充分釋放無人駕駛航空器市場需求提供有力支撐。
《條例》從“人機(jī)環(huán)管”四方面提出了清晰明確的思路，科學(xué)性、系統(tǒng)性、實(shí)用性地規(guī)范無人駕駛航空器的運(yùn)行、管理與監(jiān)督。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，在守牢無人駕駛航空器安全底線的同時(shí)，明晰各機(jī)構(gòu)、運(yùn)營人以及個(gè)人的職責(zé)與權(quán)益，有利于無人機(jī)全產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量發(fā)展。
除此之外，《條例》結(jié)合我國空域和無人駕駛航空器飛行活動(dòng)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)，建立了具有中國特色的無人駕駛航空器分級(jí)分類、協(xié)同監(jiān)管模式。其中，第三章第二十二條明確，無人駕駛航空器通常應(yīng)當(dāng)與有人駕駛航空器隔離飛行。屬于下列情形之一的，經(jīng)空中交通管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以進(jìn)行融合飛行，其中就包括“取得適航許可的大型無人駕駛航空器的飛行”。該條款有望成為當(dāng)前城市空中交通（UAM）在管制空域開展有人機(jī)與無人機(jī)融合運(yùn)行的重要抓手，將對(duì)我國通用航空高質(zhì)量發(fā)展和低空經(jīng)濟(jì)新機(jī)遇產(chǎn)生重要影響。
《條例》按照軍地聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的思路，健全監(jiān)管體制機(jī)制，構(gòu)建無人駕駛航空器從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到運(yùn)行使用的全鏈條管理體系。《條例》如何通過聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)守牢安全底線，確保無人駕駛航空器飛行活動(dòng)安全有序？
●孫衛(wèi)國：
對(duì)無人駕駛航空器的管理，目的在于防范其風(fēng)險(xiǎn)，以及增加其對(duì)于社會(huì)發(fā)展的功用。因此，我們需要對(duì)無人駕駛航空器的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判。這些風(fēng)險(xiǎn)不僅包括民用航空器已為人所知的風(fēng)險(xiǎn)，還包括無人駕駛航空器可能造成的新風(fēng)險(xiǎn)，可以分為無人駕駛航空器自主行為、無人駕駛航空器受到干擾后的行為以及無人駕駛航空器操控行為三種。《條例》第五章對(duì)無人駕駛航空器法律責(zé)任的規(guī)定也基本在上述原則下展開。
首先，在管理方面，《條例》對(duì)接了既有法律法規(guī)和部門職責(zé)。其監(jiān)管主體除包含對(duì)航空器和飛行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的民航局外，還增加了公安部、工信部、國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、空中交通管理機(jī)構(gòu)，以及縣級(jí)以上地方人民政府。此外，《條例》還提出由國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，對(duì)全國無人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)多部門監(jiān)管提供了信息共享與依法監(jiān)管基礎(chǔ)，避免了監(jiān)管沖突。
其次，在應(yīng)急處置方面，基于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相關(guān)規(guī)定，《條例》第三十九條明確，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將無人駕駛航空器安全應(yīng)急管理納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，健全信息互通、協(xié)同配合的應(yīng)急處置工作機(jī)制。
●周超：
無人駕駛航空器的飛行安全涉及方方面面，可以總結(jié)為“人機(jī)環(huán)”三方面，即操控?zé)o人駕駛航空器的人員要取得執(zhí)照或經(jīng)過培訓(xùn)且成績合格，無人駕駛航空器要達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)或適航，無人駕駛航空器飛行要符合我國空域管理規(guī)定。
根據(jù)《條例》，微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行缺陷產(chǎn)品召回制度；從事中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行和維修活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)取得有關(guān)適航許可。本次出臺(tái)的《條例》不僅完善了運(yùn)營合格證制度，還增加了對(duì)操控人員的要求，并建立了飛行活動(dòng)申請(qǐng)制度，同時(shí)對(duì)提出飛行活動(dòng)申請(qǐng)的情形以及審批權(quán)限和審批時(shí)限等進(jìn)行了細(xì)化。
目前，協(xié)同監(jiān)管的堵點(diǎn)很多，需要多溝通，及時(shí)解決遇到的問題。本次出臺(tái)的《條例》明確了協(xié)同監(jiān)管的部門，但是這些部門組建監(jiān)管隊(duì)伍是一個(gè)過程，建立起一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍并在其監(jiān)管范圍內(nèi)執(zhí)行一系列監(jiān)管規(guī)章將是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。
●童礦：
為保障無人駕駛航空器安全、高效運(yùn)行，《條例》一方面依據(jù)無人駕駛航空器的分類將空域劃分為管制空域（中型、大型）和適飛空域（微型、輕型、小型）兩種，實(shí)現(xiàn)了不同性能和安全水平的無人駕駛航空器隔離運(yùn)行；另一方面，國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，對(duì)全國無人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)，確保各管理機(jī)構(gòu)或部門、運(yùn)營人、操控員實(shí)時(shí)掌握空域情況和飛行態(tài)勢。
不過，城市空中交通需要軍方、民航局、公安部、空管機(jī)構(gòu)、地級(jí)以上政府等部門一起參與監(jiān)管。《條例》雖然對(duì)各機(jī)構(gòu)或部門的職責(zé)進(jìn)行了清晰明確的劃分，但如何確保各機(jī)構(gòu)或部門數(shù)據(jù)報(bào)送的準(zhǔn)確性、及時(shí)性以及通過何種信息化平臺(tái)或手段進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管還是一個(gè)難點(diǎn)。
建議在各省市設(shè)立獨(dú)立的無人駕駛航空器（或通用航空）協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并借助區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)建立國家、省、市三級(jí)協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)。
2024年1月1日《條例》正式施行后，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。對(duì)于無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)，您認(rèn)為目前還有哪些問題亟待解決？對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來，您懷有怎樣的暢想？
●孫衛(wèi)國：
我認(rèn)為，一方面要抓緊時(shí)間，對(duì)無人駕駛航空器行業(yè)企業(yè)做好《條例》的宣傳貫徹，將《條例》有關(guān)要求落實(shí)到位；另一方面，有關(guān)部門要在《條例》的基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)，讓標(biāo)準(zhǔn)積極發(fā)揮引領(lǐng)和支撐作用，同時(shí)在經(jīng)營管理、駕駛員管理、實(shí)名登記管理、適航管理、空中交通管理等方面進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)有效管理。
我相信，隨著《條例》的出臺(tái)和施行，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將更加規(guī)范、有序，其應(yīng)用領(lǐng)域也將不斷拓展，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。
●周超：
《條例》是我國無人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規(guī)，已經(jīng)明確各部委的管理事項(xiàng)和管理權(quán)責(zé)。我認(rèn)為行業(yè)發(fā)展亟待做好以下三方面工作。
一是持續(xù)抓好宣傳貫徹。采用多種方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳，幫助無人駕駛航空器生產(chǎn)經(jīng)營單位、運(yùn)營使用單位和個(gè)人以及政府相關(guān)部門工作人員等更好地掌握《條例》內(nèi)容，領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，做到知法守法。
二是及時(shí)跟進(jìn)配套制度。《條例》建立了全鏈條安全管理制度，但要真正落實(shí)落地，需要監(jiān)管部門和地方政府建立切實(shí)可行且行之有效的配套制度，特別是適飛空域劃設(shè)和使用。
三是完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。無人駕駛航空器安全監(jiān)管專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，點(diǎn)多、面廣、線長，有效實(shí)施安全監(jiān)管，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常重要。其中，監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)是核心內(nèi)容，對(duì)于實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管、加大監(jiān)管力度以及便于相對(duì)人接受監(jiān)管具有重要作用。
國家繪制了無人駕駛航空器監(jiān)管體系的藍(lán)圖，需要各部門、各級(jí)政府跟進(jìn)落實(shí)，盡早收到預(yù)期效果。我相信在《條例》的指引下，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)一定會(huì)駛?cè)虢】蛋l(fā)展的快車道。
●童礦：
《條例》第二章第十一條規(guī)定，“取得運(yùn)營合格證后從事經(jīng)營性通用航空飛行活動(dòng)，以及從事常規(guī)農(nóng)用無人駕駛航空器作業(yè)飛行活動(dòng)，無須取得通用航空經(jīng)營許可證和運(yùn)行合格證”。這一規(guī)定可以理解為，無人駕駛航空器運(yùn)營合格證的級(jí)別高于通用航空經(jīng)營許可證和運(yùn)行合格證。
安全是民航業(yè)的生命線。城市空中交通會(huì)像地面自動(dòng)汽車駕駛一樣經(jīng)歷人工駕駛、半自動(dòng)駕駛、自動(dòng)駕駛幾個(gè)階段，即前期有人駕駛，后期無人駕駛。因此，前期開展城市空中交通試運(yùn)營頒發(fā)的通用航空經(jīng)營許可證與后期頒發(fā)的無人駕駛航空器運(yùn)營合格證如何進(jìn)行換證等問題，還有待解決。
《條例》第三章第十九條規(guī)定將真高120米劃定為管制空域和適飛空域的界限。然而，城市空中交通運(yùn)營城市場景中包含很多真高超過120米的高層建筑，并且這些建筑的數(shù)量隨時(shí)可能增加。因此，定期更新城市高層建筑物信息尤為重要，這需要市級(jí)以上自然資源和規(guī)劃局及時(shí)上報(bào)相關(guān)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)信息，為城市空中交通航線申請(qǐng)審批提供依據(jù)。
未來，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將更加注重智能化和自動(dòng)化，隨著無人駕駛航空器變得更易操作和更加穩(wěn)定可靠，城市空中交通有望成為新型大眾交通出行方式，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。